La reforma al artículo 27 constitucional y la incorporación de las tierras ejidales al mercado legal de suelo urbano en Mexico (Resumen)
Se describen y analizan las nuevas formas de incorporación de suelo ejidal al desarrollo urbano legal y ordenado que operan a nivel nacional como resultado de la reforma al artículo 27 constitucional. Después de constatar que los nuevos procedimientos no han sido suficientemente exitosos para disminuir la ocupación irregular del suelo, se concluye que ello se debe a dos razones principales: en primer lugar, se mantiene una sobreregulación del estado sobre los propietarios de las tierras ejidales y comunales, que es necesario eliminar; y en segundo término, la capacidad de los gobiernos municipales para ordenar y planificar el desarrollo urbano es todavía muy limitada.
Introducción
No es uno solo el elemento que define las formas de acceso al suelo urbano en las diferentes ciudades mexicanas, obviamente. Pero con relación a la apertura del suelo de propiedad social (ejidal y comunal) al mercado legal, si hay por lo menos un elemento en común en todo el país y este es el de la reforma hecha al artículo 27 constitucional en el año de 1992, cuyo efecto principal fue diversificar los mecanismos de incorporación de suelo de propiedad social al mercado inmobiliario urbano y provocar un auge del mercado libre.
Con anterioridad a la reforma de 1992 al artículo 27 constitucional, las tierras ejidales que rodean a la mayor parte de las ciudades mexicanas sólo podían incorporarse al desarrollo urbano mediante el mercado ilegal de suelo. Esto era así porque la Ley Agraria que reglamenta lo relativo a la tenencia del suelo ejidal prohibía su enajenación y su conversión a usos urbanos a pesar de lo inminente de su urbanización. Las autoridades municipales urbanas, por lo tanto, carecían de toda posibilidad de acción para procurar la incorporación ordenada del suelo ejidal al crecimiento urbano. Ello derivó en una doble ilegalidad, la de la venta del ejido y de los terrenos comunales, y la conformación de colonias populares (principalmente) que incumplían la normatividad exigida por las autoridades urbanas para autorizar un fraccionamiento.
Con la reforma de 1992 al artículo 27, por primera vez se permite la venta del suelo ejidal y comunal, lo cual supuestamente permitiría que paulatinamente se reemplazara su venta ilegal por su incorporación ordenada al desarrollo urbano legal. Los resultados hasta el momento, han sido más interesantes que ello ya que, por una parte, se mantiene prácticamente sin modificaciones el acceso irregular al suelo urbano de los “sectores populares” de población y por lo tanto continúa expandiéndose la urbanización ilegal en el estado de Morelos; por otra parte, se ha generado un auge del mercado inmobiliario como resultado de los nuevos mecanismos de incorporación de suelo ejidal al desarrollo urbano, en el cual participan los sectores no populares de la población. En ambos casos, resulta notoria la escasa participación de las instituciones públicas de vivienda en el desarrollo urbano y, como resultado, un predominio del mercado libre de suelo en el cual los gobiernos municipales fungen como facilitadores.
En este trabajo, se describen y analizan las nuevas formas de incorporación de suelo ejidal al desarrollo urbano legal y ordenado que operan a nivel nacional como resultado de la reforma al artículo 27 constitucional; se explican las razones por las cuales no todos ellos han funcionado como se esperaba.
El significado de la reforma al artículo 27 constitucional para el desarrollo urbano
La reforma al artículo 27 fue pensada en un principio para inducir la modernización del campo mexicano y hacerlo más productivo con base en el otorgamiento de certidumbre jurídica a la tenencia de la tierra y en la posibilidad de asociaciones entre todo tipo de productores, lo que a su vez incidiría en una mayor inversión privada y en la capitalización del campo. La reforma introduce para ello un cambio radical a la situación prevaleciente desde principios del siglo XX, ya que rompe con el tabú del ejido como una institución intocable; se le retira, a partir de entonces, su carácter de inalienable, imprescriptible e inembargable, permitiendo por primera vez la posibilidad de que se venda, se arriende o se hipoteque.
Ahora bien, aunque en ninguna parte de la iniciativa para la reforma se menciona el ámbito urbano, el decreto correspondiente, y posteriormente la Ley Agraria (LA), tienen que retomarlo. La disposición que permite cambiar el status de la tierra de propiedad colectiva a individual le confiere al campesino una condición de sujeto activo en relación a la urbanización, diferente al que antes tenía, lo cual provocó una serie de temores sobre sus efectos posibles en el crecimiento urbano. Destacaron sobre todo las observaciones en el sentido de que ocurriría una venta y urbanización masiva de las parcelas ejidales con amplia participación de inversionistas privados, lo que necesariamente llevaría a un crecimiento irregular todavía mayor al que ocurrió con anterioridad a la reforma.
No se dio la venta indiscriminada de tierras ejidales como se dijo -ni en el campo ni en la periferias urbanas-, por varias razones. Por el momento únicamente mencionaremos que en parte se debe a que varias disposiciones legales evitan que sea un proceso sencillo. Es decir, la venta de las parcelas con fecha posterior a la reforma al artículo 27 y a la publicación de la Ley Agraria no constituye una transacción válida en términos jurídicos si no se somete a las nuevas disposiciones.
En efecto, el artículo 87 de la Ley Agraria , señala que “cuando los terrenos de un ejido se encuentren ubicados en el área de crecimiento de un centro de población, los núcleos de población podrán beneficiarse de la urbanización de sus tierras. En todo caso, la incorporación de tierras ejidales al desarrollo urbano deberá sujetarse a las leyes, reglamentos y planes vigentes en materia de asentamientos humanos”.
Posteriormente en la LGAH de 1993, en su artículo 38, se declara que el “aprovechamiento de áreas y predios ejidales y comunales comprendidos dentro de los límites de los centros de población que formen parte de las zonas de urbanización ejidal y de las tierras de asentamiento urbano en ejidos y comunidades, se sujetará a lo dispuesto en esta ley, en la Ley Agraria , en la legislación estatal de desarrollo urbano, en los planes o programas de desarrollo urbano aplicables, así como en las reservas, usos y destinos de áreas y predios”.
¿En qué consisten las nuevas disposiciones legales y cómo se aplican?
La disposición más relevante por sus implicaciones tanto para el sector agrario como para el urbano, es el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE), su finalidad es dar certeza y seguridad jurídica en la tenencia de la tierra a los integrantes de los ejidos del país, mediante la entrega de certificados parcelarios y/o certificados de derechos sobre tierras de uso común, o ambos, según sea el caso, así como los títulos de solares urbanos, a favor de todos y cada uno de los individuos que integran los ejidos del país que así lo soliciten (Procuraduría Agraria, s/f).
Así el PROCEDE, que se puso en marcha el 10 de marzo de 1993, no representa la privatización de las tierras ejidales ya que sólo persigue su regularización mediante la expedición y entrega de los certificados y títulos correspondientes (la privatización en todo caso es posterior). La cobertura del programa es de 29 mil 951 ejidos y comunidades agrarias que agrupan a 3.5 millones de ejidatarios y comuneros, así como a 4.6 millones de parcelas y 4.3 millones de solares urbanos. La superficie de los ejidos representa el 50 por ciento del territorio nacional y la población ocupante representa a poco más del 25 por ciento del total de los habitantes del país. Entre los beneficiarios se encuentran incluidos, además de los ejidatarios y comuneros, los avecindados y posesionarios.
Sumarse al Procede, sin embargo, no es una decisión individual de los ejidatarios, sino que es una decisión tomada en la Asamblea ejidal. A ésta se le convoca con 30 días de anticipación; en una primera convocatoria debe instalarse con las tres cuartas partes del total de los ejidatarios; las resoluciones se toman con las dos terceras partes de los ejidatarios que asisten, y debe estar presente un representante de la Procuraduría Agraria y un fedatario público.
A la Asamblea le corresponde delimitar las áreas de uso común, de asentamiento urbano y parcelada, y tomar la decisión de certificar la posesión de la tierra de la manera que más le convenga, cumpliendo todas las formalidades y requisitos que la ley establece. Estos procedimientos fueron los que en un principio generaron los comentarios sobre la privatización inminente del ejido, aunque posteriormente han sido considerados como un candado que permite al Estado mantener su control sobre el ejido, lo cual hace a la reforma no tan radical ya que las decisiones no se toman individualmente (Azuela y Ward, 1994: 170).
Echar a andar el Procede requirió de cambios en el sector institucional agrario, la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) mantuvo sus funciones de capacitación, organización, promoción del desarrollo agrario y el ordenamiento y regularización de la propiedad rural; pero se desconcentró la dirección del registro agrario nacional y se creó el Registro Agrario Nacional (RAN), con el propósito de eficientar las actividades de registro sobre las modificaciones de la propiedad de la tierra y los derechos sobre la misma. Asimismo, se crearon los Tribunales Agrarios (TA) y la Procuraduría Agraria (PA) como órganos especializados para la administración y la procuración de la justicia agraria.
En el sector institucional urbano el cambio más importante sobrevino en mayo de 1992 con la transformación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (Sedue) en Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) mediante la cual, a través del Programa de 100 Ciudades (P-100), se retoma la idea de constituir reservas territoriales para el desarrollo urbano, que hasta ese momento estaba relegada después del fracaso que en ese sentido había tenido el programa anterior encabezado por la Sedue. Este fue un momento importante porque significó, por una parte, la finalización del periodo de la planeación urbana coordinada a nivel nacional en forma centralizada; por otra parte se cristalizó con el P-100 la fase de descentralización de funciones planificadoras a las ciudades, como se había previsto en la legislación en 1983.
Las reacciones dentro del grupo de instituciones urbanas a las reformas constitucionales de 1992 y al PROCEDE, sin embargo, no se dieron con la rapidez necesaria, pues fue hasta que inició el sexenio 1995-2000 que volvió a integrarse un programa de reservas territoriales con cobertura nacional como parte de un programa de incorporación de suelo al desarrollo urbano. Esta vez sin embargo, aparecen métodos novedosos para extender la zona urbana ejidal, los cuales se presentan a continuación.
Nuevas formas de incorporación de suelo social
Con base en los lineamientos de la Ley Agraria y de la Ley General de Asentamiento Humanos, y de que el PROCEDE avanza en el proceso de certificación de la tenencia de la tierra ejidal y comunal, se pusieron en marcha nuevos mecanismos para incorporar legalmente suelo al desarrollo urbano. Estos procedimientos de incorporación de suelo son equivalentes a la conformación de reservas territoriales, aunque sólo son considerados así hasta 1996 cuando se crea un programa a nivel nacional en donde quedan incluidos todos; dicho programa fue conocido como PISO.
En efecto, el Programa de Incorporación de Suelo Social al Desarrollo Urbano (PISO) fue el resultado de una de las líneas de acción del Programa 100 Ciudades ya actualizado, el cual se deriva a su vez del Plan Nacional de desarrollo Urbano 1995-2000. La línea de acción se denomina Incorporación de Suelo al Desarrollo Urbano, y tiene como objetivo lograr la disponiblidad del suelo necesario en las ciudades para satisfacer los requerimientos de vivienda, de equipamiento urbano y de la propia expansión.
Las actuales disposiciones para incorporar suelo ejidal se basan en los siguientes esquemas: 1) expropiación, 2) asociación (joint-ventures), 3) compra-venta y 4) enajenación de bienes federales (ver figura Nº 1).
Figura Nº 1
Mecanismos de Incorporación de Suelo de Origen Social al Desarrollo Urbano
Fuente: Elaboración propia.
· Expropiación concertada de bienes ejidales y comunales: Acto de autoridad fundamentado en una causa de utilidad pública. Se aplica a las tierras parceladas del ejido, a las tierras de uso común y a las superficies para el asentamiento humano. Se promueve la concertación con el núcleo agrario con la finalidad de evitar su oposición y así acelerar su conclusión. La concertación es la novedad que distingue a esta modalidad de las expropiaciones anteriores; se puede concertar para dedicar las tierras a proyectos nuevos de urbanización, o para separar áreas de crecimiento de poblados en regularización.
· Adopción de dominio pleno: Es el único mecanismo mediante el cual la tierra de propiedad social se privatiza; pero la adopción del dominio pleno solamente aplica a las tierras parceladas del ejido y no a las tierras de uso común ni a las tierras para asentamiento humano. Es una decisión que toman lo ejidatarios individualmente, aunque ya una vez concluido el PROCEDE que, como se recordará, es una decisión de la Asamblea ejidal. Cuando se ha adoptado el dominio pleno los titulares del suelo pueden comerciarlo de manera directa. Las autoridades urbanas, sin embargo, manifiestan su preferencia porque los ejidatarios aporten las tierra de uso común a sociedades inmobiliarias y no que las enejenen directamente a terceros no ejidatarios, por temor a que no se desarrollen dentro de la normatividad urbanística, como de hecho ocurre.
· Aportación de tierras de uso común a sociedades mercantiles o civiles (inmobiliarias ejidales): Es la modalidad de incorporación preferida por la Sedesol y la Procuraduría Agraria. Son producto de una decisión de la Asamblea ejidal aplicable a las tierras de uso común y consisten en la posibilidad de asociación de los miembros del núcleo agrario en lo individual o como persona moral. La asociación se puede dar con los sectores público, social y privado.
Los primeros esquemas para constituir lo que en un principio se llamaron compañías ejidales de desarrollo urbano se dieron entre 1992 y 1994 como pruebas piloto; también se les ha denominado joint-ventures. La participación del sector privado en el ejido, sin embargo, no es nueva, ya que la modalidad de permuta que hasta 1971 permitía adquirir tierra ejidal en una ciudad a cambio de otra de características parecidas en otro lugar, sirvió para que desarrolladores privados construyeran complejos turísticos, parques industriales y vivienda no popular.
· Enajenación de bienes federales. Se trata de terrenos propiedad de la Federación que los gobiernos estatales y municipales, previo dictamen de la Sedesol , solicitan para ser utilizados en programas de desarrollo urbano y vivienda. Deben contar con un programa financiero que permita destinarlo a vivienda de interés social para personas con ingresos máximos de 4 veces el salario mínimo vigente. En este caso, la superficie que abarcan en las diferentes ciudades no representa un porcentaje significativo.
Resultados de los nuevos mecanismos de incorporación de suelo social
La puesta en marcha de los mecanismos de incorporación de suelo arriba señalados han tenido resultados muy variados en cada caso. Dichos avances, a pesar de no ser en la medida de lo esperado, han sido posibles gracias al reposicionamiento de las instituciones urbanas.
a) Reposicionamiento del sector institucional urbano como efecto de la reforma
La reforma al articulo 27 en opinión de Jones y Ward (1998), al no imponer la obligatoriedad de la privatización del ejido y dejar al Estado el control de los mecanismos para la desincorporación de las tierra ejidales de ese régimen, representa el sostenimiento de la regulación estatal bajo nuevas formas. Dentro de las distintas dependencias reguladoras del gobierno federal sin embargo, se da un cambio en el balance de poder entre los sectores agrario y las agencias de planeación urbana.
Por una parte, los gobiernos municipales y estatales han ganado una participación más activa en la ejecución de las acciones de urbanización del ejido, las cuáles seguían con anterioridad una ruta agraria. La Sedesol por otra parte, ha abierto canales para controlar las rutas de incorporación de la tierra ejidal y comunal a usos urbanos.
La señal más reciente del reposicionamiento de las instancias urbanas es que la Corett , que hasta febrero de 1999 pertenecía al sector agrario, ha sido sectorizada enla Secretaría de Desarrollo Social, con lo cual se fortalece la coordinación interinstitucional entre ambas entidades. La sectorización implica que la Corett , además de que continúe y fortalezca sus tradicionales actividades de regularización de la tenencia de predios ejidales, ahora pueda adquirir terrenos desocupados de propiedad federal, estatal, municipal y aún privada, además de ejidales.
En suma, la sectorización de Corett es sólo una medida dentro de un conjunto mayor de acciones que son necesarias, mientras que el programa PISO está lejos de cumplir con las metas de constitución de reservas territoriales para el desarrollo urbano.
b) El PISO como ejemplo de un fortalecimiento insuficiente del sector urbano
El programa PISO es una muestra del paso del control del proceso urbano ejidal desde el sector agrario (SRA) al sector urbano (Sedesol y gobiernos municipales). PISO surge en el año de 1996 e involucra la participación del gobierno federal a través de la SRA , Sedesol y otras dependencias normativas como Corett. En cada entidad federativa el ejecutivo local coordina el programa con apoyo de las representaciones locales de las dependencias federales mencionadas antes y de otras dependencias municipales relacionadas directamente con el desarrollo urbano.
La meta de PISO al año 2 000 era incorporar 150 mil hectáreas en las 4 grandes zonas metropolitanas y 116 localidades del programa 100 Ciudades y en ciudades de prioridad estatal. De las 150 mil hectáreas 101 mil son de origen ejidal y comunal; es por ello que en los registros de avances del programa se consideran los mecanismos descritos de expropiación concertada, regularización, dominio pleno e inmobiliaria ejidal (cuadro Nº 1).
Para que se ponga en marcha el programa se requiere del establecimiento de un convenio entre instancias federales y locales; de éste resulta un Comité estatal de incorporación de suelo, con un presidente, un secretario técnico y vocales ejecutivos. El presidente es el gobernador del estado, el secretario es el delegado estatal de Corett y las vocalías son ocupadas por representantes estatales de Sedesol, SRA, PA y RAN.
Mediante PISO, los gobiernos estatales y municipales abrirían y clasificarían una relación de predios ofertados legalmente, con usos y destinos autorizados, la forma de conversión decidida, y los precios base y las condiciones y requisitos para acceder a los mismos; esta bolsa sería pública y coordinada por el área designada por el gobierno estatal. Cabe mencionar que dicha bolsa de suelo se ofertaría sólo si los ejidatarios no deciden, por si mismos o en combinación con sus eventuales socios, que hacer con el suelo; una alternativa por la que éstos agentes pueden optar es el desarrollo de proyectos urbanos no habitacionales o acciones de vivienda para sectores medios de la población; de ser ese el caso, no tendría caso la oferta pública del suelo.
Para que en cualquier estado de la república pueda establecerse un convenio ha de cumplir los siguientes requisitos: 1) ser parte de las 116 ciudades incluidas en el Programa de 100 Ciudades, 2) tener autorizados o inscritos en el registro público de la propiedad sus programas y planes de desarrollo urbano municipal, 3) que sus núcleos agrarios cuenten con certificados de derechos agrarios, o bien que el comité estatal solicite que se realicen las acciones necesarias para la incorporación de suelo social al desarrollo urbano.
La meta de PISO al año 2 000 era incorporar 150 mil hectáreas en las 4 grandes zonas metropolitanas y 116 localidades del programa 100 Ciudades y en ciudades de prioridad estatal. De las 150 mil hectáreas 101 mil son de origen ejidal y comunal; es por ello que en los registros de avances del programa se consideran los mecanismos descritos de expropiación concertada, regularización, dominio pleno e inmobiliaria ejidal.
Cuadro Nº1
Incorporación de suelo al desarrollo urbano y la vivienda (hectáreas)
Año
|
Expropiación
Concertada (1)
|
Incorporación a través de la regularización (2)
|
Dominio pleno autogestionario (Procede)
|
Inmobiliaria ejidal
|
Totales
|
1997
|
6,705.05
|
5,210.24
|
3,080.42
|
0.0
|
14,995.42
|
1998
|
1,542.28
|
5,770.10
|
7,189.82
|
3,840.61
|
18,342.82
|
1999
|
1,374.44
|
4,892.15
|
13,030.57
|
841.52
|
20,138.68
|
2000 (3)
|
2,339.10
|
767.58
|
4,670.00
|
1,798.26
|
9,575.17
|
TOTAL
|
11,961.10
|
16,640.07
|
27,970.24
|
6,480.39
|
63,051.80
|
%
|
19.0%
|
26.4%
|
44.3%
|
10.3%
|
100.0%
|
Notas: 1) superficie incorporada vía expropiación en favor de los gobiernos de los estados y municipios, son reservas territoriales propiamente dichas; 2) comprende usos para vivienda, desarrollo urbano, infraestructura y equipamiento; 3) datos al 30 de junio.
FUENTE: Sedesol (2000), Subdirección de Desarrollo Urbano.
Los datos del cuadro muestran que el mecanismo institucional más eficiente para incorporar suelo ejidal al desarrollo urbano sigue siendo la expropiación. Más de la mitad de la superficie expropiada sin embargo, es para programas de regularización de asentamientos irregulares por lo cual no puede ser considerada reserva territorial. Las que si pueden considerarse reservas territoriales son las casi doce mil hectáreas expropiadas de manera concertada y las seis mil cuatrocientas hectáreas contabilizadas bajo la modalidad de inmobiliarias ejidales, que juntas representan el 29 por ciento de la superficie total registrada por el programa PISO como de incorporación al desarrollo urbano desde 1996 hasta mediados de 2000.
El 26.4 por ciento representado por la superficie expropiada para regularización no cumple por lo tanto con los criterios de incorporación con fines preventivos, que es la intención de las reservas territoriales. Con la superficie considerada bajo la modalidad de dominio pleno por otra parte, no se sabe que parte de ella ha sido incorporada efectivamente al desarrollo urbano; es muy poco probable que las 27 mil hectáreas reportadas se encuentren urbanizadas, ya que el dominio pleno se obtiene con la conclusión del Procede que representa la obtención de certificados de propiedad parcelaria para los ejidatarios y no los obliga a vender la tierra. Además, el mecanismo preferido por las autoridades urbanas para que los ejidatarios transfieran sus tierras a terceros es mediante las inmobiliarias ejidales, que ha sido el renglón en el que se han tenido menos avances. No obstante, constituyen el mecanismo mediante el cual el mercado libre, es decir, en el que no intervienen las autoridades urbanas municipales directamente en su urbanización más que autorizando su urbanización, y es mediante el cual en el estado de Morelos se está verificando un importante crecimiento urbano.
Los mecanismos más eficientes hasta el momento, para conformar reservas territoriales, son aquellos en donde los gobiernos municipales y estatales tienen fuerte participación o los terrenos tienen un destino para usos colectivos. Aunque en gran medida está asociada a la regularización de asentamientos ya establecidos. El mecanismo menos eficiente para crear reservas, por el contrario, es aquel donde participa el sector privado; sin embargo, es el más dinámico para la construcción de vivienda nueva destinada a los sectores no populares de la población.
c) El caso de las inmobiliarias ejidales
Considerando únicamente el caso de las inmobiliarias que es para el que existe información, los desarrollos urbanos así impulsados no satisfacen necesariamente la demanda de los sectores sociales de más bajos ingresos, a los cuales se debe en gran medida el crecimiento irregular y anárquico de la mayoría de las ciudades. Por el contrario, el objeto de las inmobiliarias ejidales en marcha hasta 1999 ha sido crear desarrollos para población de ingresos medios y altos, clubes hípicos y de golf, turismo, y parques industriales.
De los poco más de mil cien ejidos que existen alrededor de las grandes ciudades, sólo en dieciocho se han puesto en marcha inmobiliarias ejidales y únicamente en 13 entidades. Jones y Pisa (2000: 9-11) encuentran las limitantes que a continuación se mencionan, en el funcionamiento de las inmobiliarias ejidales.
· Tienen una estructura mercantil inadecuada, en donde no hay suficientes incentivos económicos para el ejidatario; éste se encuentra en desventaja frente a los inversionistas privados al poseer menos del 50% del capital de la sociedad; no recibe los beneficios económicos en un tiempo razonable; y los riesgos no se comparten de forma equitativa.
· Hay falta de transparencia y vigilancia post-contrato. Los ejidatarios no tienen suficiente participación en los consejos de administración y la información no les es dada a conocer. Por el lado contrario, las decisiones tomadas mediante asamblea ejidal pueden más adelante ser cambiadas por otra asamblea cuando se dan los relevos de representantes.
· A pesar del apoyo político a las inmobiliarias, resulta muy complicado institucionalizar la cooperación de agentes informales ordinarios dentro de la planeación formal y administrativa
· No se aumenta la oferta de suelo para vivienda en general ni para los sectores de bajos ingresos. Así, no se eleva la eficiencia del mercado de tierra, ni se alcanzan relaciones público-privadas más efectivas.
· Algunos municipios no están preparados para adoptar los nuevos métodos de administración de la tierra implícitos en las sociedades.
· Finalmente, los cambios en el gobierno son más lentos que las demandas sociales y los cambios en el sector privado.
En síntesis, los beneficios de la desregulación del ejido para el ejidatario son sólo aparentes, en tanto que no se le permite tomar decisiones de manera individual. Para algunos autores, la reforma al artículo 27 proveyó al Estado con un arsenal de mecanismos más eficientes y menos hostiles de intervención en relación al pasado inmediato (Jones y Ward, 1998) que le permiten mantener su control sobre los núcleos agrarios. Un ejemplo es la sujeción del ejidatario a las decisiones dela Asamblea , lo cual representa un fuerte candado para la liberación efectiva del mercado de tierras periurbanas. No es de extrañar en este sentido que el Estado siga protegiendo los derechos de propiedad de los ejidatarios cuando estos han vendido ilegalmente su parcela después de la reforma, y que siga promoviendo programas de regularización de la tenencia en dichos casos.
El trato indiferenciado hacia los ejidatarios e inversionistas privados no ha convencido a ninguno de los dos para desarrollar proyectos urbanos de gran envergadura, salvo casos aislados en donde el sector gubernamental ha tenido una participación muy activa. Hay en este sentido, todavía fuertes limitantes para un mayor involucramiento del sector privado con los ejidatarios, que van desde la falta crédito disponible, pasando por la desconfianza mútua, la falta de experiencia y conocimiento detallado de la normas vigentes; hasta iniquidad en los beneficios para los participantes en sociedades inmobiliarias, por ejemplo.
Las asociaciones entre el sector gubernamental y los ejidatarios por su parte, adolecen de la imposibilidad del Estado para fungir como financiador de los proyectos. Y en el caso de los ejidatarios que desean actuar individualmente, sujetarse a las normas les llevaría a elevar los precios de sus terrenos y por tanto a salir del mercado popular al que siempre han servido.
d) Otros resultados (nuevas formas de ilegalidad)
La misma Sedesol (s/f) reconoce que ha surgido una nueva irregularidad como resultado de la interpretación dolosa de la Ley Agraria , lo cual se suma a las ventajas económicas que siempre ha tenido la urbanización ilegal tradicional. La nueva irregularidad se presenta después de la certificación del PROCEDE, al hacer pasar a los certificados como comprobantes de propiedad privada, cuando en realidad no lo son, además de que ello no permite cumplir la normatividad urbana. En los casos en que el ejidatario haya recibido el dominio pleno de sus parcelas, pero incumpla nuevamente las normas de urbanización, se convierte, en palabras de Varley (1995), en subdivisor ilegal de tierras de propiedad privada (en Jones y Ward, op. cit., p. 262).
Lo anterior está relacionado con el atraso en que se encuentran las formas de operación de los registros públicos de la propiedad, que con frecuencia permiten que se inscriban predios ejidales como propiedad privada, cuando en realidad no lo son. Todo ello conduce ineludiblemente a llevar a cabo dos tareas que consideramos indispensables: por una parte es necesario replantear el concepto mismo de reservas territoriales subyacente al tema de la incorporación de suelo social al desarrollo urbano y, derivado de ello, los mecanismos mediante los cuales se constituyen; por otra parte, se debe completar la reforma municipal iniciada desde los años ochenta, de manera que los gobiernos locales cuenten con una verdadera capacidad para gestionar su desarrollo urbano en este caso.
Comentarios finales
Los escenarios previstos al realizarse la reforma al artículo 27 constitucional no se han cumplido, ¿por qué?. Por la sencilla razón de que la modernización no se alcanza de un solo golpe, se realiza paso a paso, cada uno de los cuales responde a una decisión pero al mismo tiempo nos coloca ante nuevas rutas. Así, lo que se creyó un elemento definitivo que permitiría enfrentar con éxito los problemas del crecimiento urbano, resultó ser en realidad una acción básica que requiere ser apoyada con decisiones colaterales que tendrán que cubrir varias etapas, y que también tendrán que ser evaluadas con cierta frecuencia para hacer los ajustes necesarios.
Por el momento la urbanización ejidal mantiene muchos de los rasgos anteriores. Sigue siendo más rentable para los ejidatarios vender sus parcelas de forma individual se participe o no en el PROCEDE, por la sencilla razón de que los beneficios se obtienen en el corto plazo y de que la ley sigue brindándoles protección.
Para que se le pueda hacer frente a la urbanización popular, con éxito, se necesita una gestión de los gobiernos federal y locales que haga posible la generación de un mercado mixto de suelo para cubrir las demandas de los diferentes grupos sociales y de los sectores productivos. Esto conlleva dejar de pensar las reservas territoriales como producto de la forzosa participación estatal y permitir mayor libertad a los sectores social y privado.
Otro aspecto fundamental resulta el carácter inconcluso de las reformas municipales tendientes hacia la desconcentración administrativa y la descentralización gubernamental. Los gobiernos municipales no tienen autonomía financiera, dedican la mayor parte de sus recursos al gasto corriente y no al gasto en inversión, no cuentan con personal capacitado, tienen sistemas administrativos deficientes y, finalmente, no han alcanzado la autonomía política suficiente.
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