En este cuaderno de divulgación, Javier Hurtado se inserta en el actual debate sobre los diversos sistemas de gobierno, preguntándose esencialmente si alguno de ellos es más o menos favorable, en términos de diseño constitucional, al desarrollo democrático. Tras caracterizar a los diversos regímenes democráticos, el autor distingue las líneas generales y las varias modalidades de los sistemas de gobierno, tomando en consideración elementos como sus equilibrios de poderes, sus entramados institucionales, sus mecanismos electorales y, evidentemente, las dificultades teóricas de la propia clasificación.
Centra, entonces, su atención en el sistema presidencial desde la óptica de su pertinencia para un sistema democrático. Introduce diversas precisiones sobre algunas de las recientes aportaciones conceptuales en los elementos definitorios de este sistema y hace un breve recuento de los cambios que se han introducido en las legislaciones de algunos países latinoamericanos. En un marco comparativo de la región, retorna las formas de elección del Ejecutivo y algunas especificidades en el tema de la separación de poderes.
Concluye, en este sentido, que las variaciones en el desempeño de los sistemas presidenciales dependen más del diseño constitucional de que se trate que de las características del sistema presidencial en sí mismo.
Más adelante retorna las críticas que algunos autores contemporáneos han dirigido al presidencialismo por lo que toca al funcionamiento democrático. Para ello, hace un análisis empírico del tema en distintos países de América Latina sobre factores como la legitimidad, la estabilidad, las crisis internas de gobierno, las elecciones "de suma cero" y la fragmentación en el sistema de partidos, entre otros. Subraya en este apartado el problema de la segunda vuelta electoral en sistemas presidenciales y discute lo que él califica como una serie de mitos al respecto: en su opinión, la segunda vuelta no ayuda a superar las situaciones de "empate técnico", no necesariamente refuerza la legitimidad en la elección del Ejecutivo, no genera verdaderas mayorías para el ejercicio del gobierno, no fortalece el sistema de partidos ni otorga mayor respaldo popular al gobernante, entre otros aspectos. Esta reflexión lo lleva a establecer que, desde su perspectiva, la , segunda vuelta electoral resulta más pertinente para los sistemas semipresidenciales, si bien, por otra parte, su análisis se refiere a las concreciones de cada sistema político en particular.
El autor entra de lleno en el estudio del sistema presidencial, siempre en el marco comparativo, y revisa sus distintas modalidades, tomando en consideración variables como las facultades legales del Ejecutivo, sus poderes reales, la posibilidad de su reelección y el diseño constitucional en el que está inserto. Atribuye la eficacia de estos sistemas a la situación particular que cada país presenta en los ámbitos político, electoral y cultural.
Asimismo, analiza el tema de los gobiernos divididos, atendiendo sus efectos tanto positivos como negativos, por lo que, señala, más que calificar a priori su desempeño, resulta importante revisar los criterios de eficiencia y eficacia de un gobierno, así como su contexto específico, en combinación con las posibilidades que brinde para un mayor juego democrático.
Finalmente, Javier Hurtado expone que no hay un sistema de gobierno que por sí mismo sea más o menos democrático, sino que un régimen lo es en la medida en que trabaja por la satisfacción de las necesidades de su población sin establecer distinciones y permite la participación (directa o a través de representantes) de sus ciudadanos en la conformación de las decisiones públicas.
Sistemas de gobierno y democracia viene a enriquecer la serie Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, cuya intención es difundir la reflexión contemporánea en materia política para contribuir así al desarrollo de la vida democrática del país.
Instituto Federal Electoral
Es la expresión institucional de la autoridad del Estado. Su función consiste en la elaboración, ejecución y sanción de normas jurídicas a través de órganos legítimamente constituidos que, en un sentido amplio, cumplen todos aquellos sistemas de gobierno que organizan y estructuran el poder político bajo principios democráticos. En otro sentido, el término también denota el método mediante el cual se gobierna a una sociedad, o bien, se refiere a un grupo de individuos que comparten una determinada responsabilidad en las instituciones gubernamentales.
En una primera aproximación, según sea la justificación que se tenga para el acceso al poder público, y la forma como se concentra, puede establecerse una distinción entre monarquías y repúblicas. Las primeras atenderían a una razón divina o de sangre ya un criterio monocrático de estructuración, mientras que en las segundas su origen es la voluntad popular y, por tanto, cuentan con un principio de organización de carácter democrático. Sin embargo, tal y como enseguida se tratará de explicar, conviene precisar que en términos empíricos y particulares, si bien es cierto que todos los sistemas presidenciales democráticos son repúblicas, los sistemas parlamentarios pueden ser tanto de naturaleza monárquica (Gran Bretaña) como republicana (Italia), sin afectar su origen legítimo y popular.
Por ello, una sencilla distinción en los gobiernos contemporáneos es "la existente entre gobiernos constitucionales liberales y varias formas de gobierno autoritario", Los gobiernos constitucionales liberales se caracterizan por: a) existen partidos políticos que compiten entre sí por el acceso a la representación política en los órganos de gobierno; b) se realizan elecciones libres y periódicas; c) el partido mayoritario en las elecciones encabeza el gobierno (Rockman, 1991 :337); d) se fijan limitaciones normativas al ejercicio del poder: la autoridad sólo puede hacer la que la ley le faculta expresamente a realizar; e) las autoridades y los ciudadanos se encuentran por igual sometidos al imperio de la ley, y f) el gobierno debe rendir, directa o indirectamente, cuentas a los ciudadanos y responsabilizarse de sus actos y de sus decisiones. 1 Las tres primeras características dotan a los gobiernos de su carácter democrático, mientras que las tres últimas producen lo que se conoce como Estado de derecho. De su conjunción surge el concepto de Estado democrático de derecho.
Dentro de los gobiernos constitucionales liberales existen dos formas para clasificar las relaciones entre las instituciones gobernantes: 1) en un mismo nivel, según se atienda a un principio de separación, fusión o repartición del poder, distinguiendo entre gobiernos presidenciales, parlamentarios o semipresidenciales, y 2) entre niveles u órdenes de gobierno -según se organicen en función de la concentración o difusión del poder-, podrán ser unitarios o federales. 2
De lo anterior se desprende que puede haber formas o sistemas de gobierno presidencial, parlamentario o semipresidencial dentro de sistemas de organización política unitarios o federales. Por otro lado, resulta útil precisar que también pueden darse casos de países unitarios que presentan un mayor grado de descentralización del poder que otros de tipo federal.
A la forma como cada república o monarquía constitucional integra su representación política y establece relaciones entre sus instituciones gubernamentales se le denomina sistema de gobierno. Los sistemas de gobierno conforman, junto con los sistemas electoral, de partidos y cultural 3, lo que se conoce como sistema político.
A los sistemas de gobierno -dependiendo de la óptica con la que se les mire- se les puede catalogar como de variable dependiente o independiente dentro del proceso político, en al menos dos dimensiones: 1) si se considera que determinan o que están determinados por el sistema electoral o de partidos (Nohlen, 1996); y 2) si se les entiende como causa o efecto de los cambios en el sistema social (Apter: 173-186). De acuerdo con esta clasificación, si a los gobiernos se les considera como de variable independiente, éstos asumirían un carácter autoritario o totalitario; en tanto que si son vistos como de variable dependiente, serán gobiernos pluralistas y democráticos.
Sin embargo, más allá de estas apreciaciones, a los sistemas de gobierno se les puede considerar como el punto neurálgico de todo sistema político en el que confluyen interacciones mutuamente determinantes entre los sistemas de partidos, electoral y cultural y el propio sistema de gobierno, haciendo que tanto el funcionamiento como las reformas en uno de estos componentes afecte a los demás. Es decir, un gobierno de tipo democrático es, y debe ser, sensible a los cambios y demandas del tejido social y, al mismo tiempo, debe moldear o incidir sobre éste en función del interés público.
Siendo tres los sistemas de gobierno (parlamentario, presidencial y semipresidencial), su propagación nos obliga a ser sumamente cautos, tanto en la identificación de los elementos "duros" que distinguen a cada uno de ellos, como en los matices que hacen diversos a los que forman parte de un mismo patrón general. 4 Trataremos de captar, por tanto, las recientes subclasificaciones teóricas y los nuevos elementos atípicos que en algunos de ellos se están presentando. Empecemos por el más antiguo:
En sus orígenes, el sistema parlamentario -o más bien dicho, el parlamentarismo 5- surgió en Inglaterra como el gobierno de asamblea que trajo consigo el nacimiento del constitucionalismo moderno. Con gran acierto, Karl Loewensrein (1983: 97-98) afirma:
El Parlamento Largo en Inglaterra ( 16401649) dominó y gobernó como únicodetentador del poder hasta que fue sometido por Cromwell y el ejército. Dado que su monopolio fáctico de poder no estaba fundamentado por una teoría política convincente, el dominio del Parlamento provocó la más acerba crítica antiparlamentaria por parte de los protagonistas de la incipiente democracia absoluta encarnada en las figuras de los independientes y de los Levellers. En la historia constitucional inglesa, el gobierno de asamblea quedó como un episodio para el cual apenas si hay un recuerdo, ya que fue sucedido inmediatamente por la restauración monárquica y, posteriormente, por la Glorious Revolution con su parlamentarismo incipiente y su gobierno de gabinete.
A este tipo de gobierno lo caracterizó el siguiente esquema: 1) la Asamblea Legislativa electa por el pueblo estaba dotada del dominio absoluto sobre todos los otros órganos estatales; 2) el Ejecutivo estaba estrictamente sometido a la Asamblea, pudiendo ser designado o destituido discrecionalmente por ésta; 3) ningún órgano estatal era legalmente autorizado para interferir en la autonomía ni en el monopolio del poder ejercido por la Asamblea; 4) no existía ningún derecho del gobierno para disolver el Parlamento, aunque cabía una disolución por parte del electorado soberano (Loewenstein, 1983: 97 y ss).
En nuestros días, el gobierno de asamblea ha sido un modelo prácticamente superado en todos los sistemas parlamentarios. Sin embargo, como enseguida se expondrá, en la clasificación reciente sobre este sistema de gobierno algunos países aún mantienen algunas de esas características.
No obstante lo anterior, una primera diferencia entre los sistemas presidencial y parlamentario contemporáneos es que en este último el único órgano soberano -del que emerge el gobierno- es su Asamblea Legislativa, mientras que en el presidencial los ciudadanos definen con su voto la integración de dos órganos de gobierno: el Ejecutivo y el Legislativo.
En el caso del sistema presidencial, por ser la teoría de la separación de poderes su piedra angular, originalmente se planteó la incompatibilidad de que una persona pudiera pertenecer a dos poderes al mismo tiempo. Empero, si bien en el sistema parlamentario la doble pertenencia de los miembros del gabinete a la Asamblea Legislativa no es una condición necesaria, sí facilita su responsabilidad política, pues es más fácil que la Asamblea ejerza un control sobre sus propios miembros que sobre elementos ajenos a ella.
En la actualidad, otras características de este sistema de gobierno son las siguientes:
a) Las jefaturas de Estado y de gobierno se encuentran separadas: la primera es por sucesión, designación o elección indirecta de un órgano determinado. mientras que la segunda la ejerce un primerministro 6 electo en el Parlamento.
b) El gobierno o gabinete está constituido por los jefes del partido con mayor apoyo electoral, o de los partidos que, uniéndose en coalición, forman una mayoría en la que el poder gubernamental se concentra en la figura del primer ministro, por lo regular el líder de la formación política más votada.
c) No existe dualidad del origen popular y legitimidad democrática entre gobierno y Parlamento, como sí lo hay en los sistemas presidenciales.
d) El periodo gubernamental no es fijo, sino que depende del voto de confianza o de censura que sobre el gobierno haga el Parlamento para ratificar o destituir al primer ministro y su gabinete.
e) El gobierno es de gabinete: su funcionamiento y toma de decisiones es de forma colegiada y con el apoyo y responsabilidad de todos los ministros. La dimisión del gobierno puede conducir a la disolución del Parlamento ya nuevas elecciones, o tan sólo a un cambio de gabinete.
f) Si bien el Parlamento puede destituir al primer ministro, éste a su vez puede recomendar al jefe de Estado la disolución del Parlamento (véase cuadro 1, p. 24).
Obsérvese que el equilibrio entre gobierno y Parlamento ( checks and balances en las relaciones Ejecutivo-Legislativo dentro del sistema presidencial) está dado por el voto de censura del segundo sobre el primero, y por la petición de disolución de la Asamblea que formule el primer ministro al jefe de Estado. Como lo apunta Löewenstein: "El derecho de disolución del Parlamento y el voto de no confianza están juntos como el pistón y el cilindro en una máquina", ejerciéndose entre ambos recíprocas facultades y posibilidades de control.
El sistema parlamentario, o "gobierno de gabinete", presenta en la actualidad algunas modalidades. Giovanni Sartori ( 1996: 117) menciona "tres variedades principales": 1) el sistema de primer ministro tipo inglés; 2) el sistema de gobierno por asamblea de la Tercera y Cuarta Repúblicas Francesas, y 3) "a la mitad del camino entre ellos encontramos la fórmula del parlamentarismo controlado por los partidos". Más aún: dado que los sistemas parlamentarios son sistemas "en que se comparte el poder", el jefe de gobierno puede relacionarse con los demás ministros como un primero por encima de sus desiguales (Reino Unido), un primero entre desiguales (Alemania), y un primero entre iguales (Italia). De acuerdo con este autor. hoy día habría un parlamentarismo puro o de Asamblea (la Italia de la posguerra); un "semiparlamentarismo funcional" (Alemania y Reino Unido); y un parlamentarismo de partidos (España).
Otra forma de analizar estos sistemas de gobierno es atendiendo a su estabilidad y perdurabilidad. En algunos países, del número y de la disciplina de los partidos en su sistema de partidos y de sus diseños constitucionales depende la posibilidad de evitar gobiernos inestables o efímeros. Contemplados así, en un extremo estaría el parlamentarismo italiano de la posguerra, y en el otro el tradicional modelo inglés, junto con el alemán surgido a mediados del presente siglo. En el caso británico, la estabilidad de su gobierno depende --en opinión de Sartori (1996: 120-122)-- de al menos tres factores: 1) un sistema electoral mayoritario; 2) un sistema de partidos bipartidista, y 3) una fuerte disciplina partidaria. El caso alemán tiene que ver con: 1) la prohibición de los partidos opuestos al sistema; 2) el porcentaje del 5% (Sperrklause/)como mínimo para tener derecho a representantes en el Bundestag, y 3) con el llamadovoto constructivo de censura 7 Si en el caso de Alemania se alude a este último factor como un elemento que contribuye a que tenga gobiernos longevos y estables conviene señalar que, en el caso inglés, para que el voto de censura surta efectos debe ser emitido por la Cámara de los Comunes en tres votaciones aprobatorias sucesivas en un mismo sentido.
Por lo tanto, las supuestas virtudes del parlamentarismo en relación con el presidencialismo no pueden argumentarse en abstracto: al margen del modelo de parlamentarismo que se toma de referencia y dejando de lado el tipo de presidencialismo al que se está criticando. Por último, no debe olvidarse, tal y como lo afirma Löewenstein, que "la existencia de instituciones representativas o 'parlamentarias' en un Estado no significa, a la vez, que en dicho Estado exista una forma de gobierno parlamentario" (1983: 104).
El sistema presidencial de gobierno fue creado por los inmigrantes ingleses que llegaron a la costa Este de los Estados Unidos huyendo de los excesos de la Corona. Cuando declararon su independencia y redactaron su Constitución fue con el objetivo de evitar tanto el despotismo del Legislativo como el absolutismo del Ejecutivo. Para ello, produjeron un nuevo modelo de gobierno que contara con un Congreso integrado mediante votación popular y, al mismo tiempo, un gobernante que, siendo unipersonal (presidente), tampoco fuera rey. De aquí parte la doctrina de la separación de poderes, y de los frenos y equilibrios entre ellos. En el caso del sistema presidencial, como señala Löewenstein: "El concepto de 'poderes' tiene un sentido más figurativo que estructural y debería ser sustituido por el de 'funciones' , con lo que quedarían designados los diferentes ámbitos de la actividad estatal" ( 1983: 131 ). A su vez, la separación de poderes debería entenderse más en términos de la coordinación de las tres ramas de gobierno en pos de objetivos comunes, y en el sentido de estar de tal manera divididas y equilibradas que ninguna puede traspasar sus límites legales sin ser controlada y restringida por las otras. Este modelo gubernamental fue inmediatamente adoptado, mas no adaptado, por las naciones latinoamericanas que, después, consiguieron su independencia de España.
En un principio, la distinción entre los sistemas de gobierno europeos y los surgidos de las nuevas naciones americanas era que a aquellos se les consideraba monarquías ya los segundos repúblicas. A mediados del siglo XIX, Walter Bagehot utilizó, en The English Constitution, el término "régimen presidencial", para designar al sistema de gobierno de Estados Unidos, en oposición a lo que denominaba "gobierno de gabinete", propio del sistema británico. A finales de ese mismo siglo, Woodrow Wilson, en su obra Congressional Government (1885), polemizó con Bagehot al referirse al de Estados Unidos como un "gobierno congresional", dadas las importantes atribuciones que en esa época tenía el Congreso norteamericano; en su opinión, por encima de las del presidente. Hoy día, ciertos hechos dan la razón a la conceptualización de Bagehot8 y otros a la de Wilson. 9 Por ello, conviene preguntarse, ¿qué es lo específico de este sistema de gobierno?
Las características distintivas del sistema presidencial son:
a) Las jefaturas de Estado y de gobierno se concentran en una sola persona: el presidente.
b) Los presidentes son electos por sufragio universal de todos los ciudadanos en aptitud de votar y, salvo en contadas excepciones, por un Colegio Electoral. 10
c) El jefe del Ejecutivo y su gabinete son independientes del Legislativo, en virtud de que constituyen poderes distintos, electos en forma separada.
d) El presidente y los congresistas cumplen un periodo fijo de duración en el cargo, por lo que el Congreso no tiene capacidad para destituir al presidente 11 y el Ejecutivo no tiene facultades para disolver al Legislativo. 12
e) El Poder Ejecutivo es unipersonal 13 (a diferencia de los sistemas parlamentarios en los que el primer ministro y el gabinete constituyen un cuerpo ejecutivo de carácter colectivo ).
f) El presidente, en forma libre y directa, nombra o sustituye a sus ministros o secretarios, quienes tan sólo son sus colaboradores.
En fin, la mejor forma de resumir las diferencias entre el sistema presidencial y el parlamentario consiste en señalar -como lo hace Juan Linz- que lo distintivo del primero es la rigidez, mientras que lo propio del segundo es la flexibilidad.
Este sistema, en lugar de ser un punto intermedio entre los otros dos, una distorsión de cualquiera de ellos, o un proceso evolutivo que invariablemente lo empuje a dejar de ser "semi" para convertirse en plenamente parlamentario o presidencial, ha adquirido en la actualidad, por la fuerza de los hechos, cada vez más un estatus propio.
Señala Maurice Duverger (1992: 901904) que la mayor parte de los constitucionalistas presentan "todavía un culto fetichista a esta visión dualista [que supone que sólo existen dos sistemas de gobierno] y juzgan sacrílego que se proponga un modelo completamente nuevo, aparecido desde hace más de setenta años en Finlandia y en la Alemania de Weimar (1919-1920) y extendido después en Austria (1929), en Irlanda (1937), en Islandia (1944), en Francia (1962), en Portugal (1976)", y recientemente incorporado en Rusia, así como en la mayor parte de los países de Europa Central.
La creciente difusión y funcionalidad de sus características han hecho de éste un sistema de gobierno tan o más importante que el parlamentario o el presidencial, desde el punto de vista de la población que gobierna 15 y de la recurrente adopción que de él hacen países que deciden modificar su estructura de gobierno. Esto, por conciliar las ventajas del sistema parlamentario con las del presidencial, atenuando en la mayor medida posible las desventajas que por separado presenta cada uno de estos sistemas. A este sistema lo distinguen los siguientes elementos: 16
a) Un presidente electo directamente por sufragio universal para un periodo predeterminado en el cargo, que comparte el Poder Ejecutivo con un primer ministro (a lo que Duverger llama poder bicéfalo ) que nombra con aprobación de la Asamblea.
b) El gobierno es responsable ante la Asamblea Nacional: su permanencia depende del voto de confianza o de la moción de censura aprobatoria que ésta emita.
c) El presidente es independiente del Parlamento y puede disolverlo, tomando el parecer del primer ministro y de los líderes de la Asamblea Legislativa.
d) El primer ministro y los demás miembros de su gobierno dependen de la confianza del presidente y del Parlamento. El presidente nombra al primer ministro ya los demás miembros de su gobierno, a propuesta de éste último.
e) El gobierno no emana del Parlamento; sólo es responsable ante éste. Esto es, el Parlamento puede hacer caer a los gobiernos, mas no investirlos (el presidente designa -y al hacerlo otorga la investidura- y el Parlamento tan sólo ratifica).
f) El Poder Ejecutivo (o mejor dicho, la función ejecutiva) "oscila" 17 entre el presidente y el primer ministro: pasa del primero al segundo, y viceversa, adaptándose al cambio de las mayorías parlamentarias (se podría decir: secundando a la mayoría parlamentaria del momento).
g) Existe el poder mayoritario, que "es la fuerza derivada de que el jefe del partido o de una coalición forma una mayoría parlamentaria estable (durante toda una legislatura) y disciplinada (que vota en bloque en todos los escrutinios importantes, siguiendo las instrucciones que reciben). Este poder mayoritario es una autoridad de jacto, y no una autoridad de derecho, que define un poder verdadero" (Duverger, 1992: 19-30).
En los regímenes parlamentarios el poder mayoritario está en manos del primer ministro. En cambio, en los semipresidenciales la situación se complica ya que, como lo describe Duverger, "puede caer en manos del presidente o de un primer ministro" dependiendo de la situación de su partido en la Asamblea. Así, entonces, lo que dota de estabilidad política a este sistema de gobierno es el poder mayoritario que se encuentra en manos del presidente o del primer ministro.
El poder mayoritario al que se refiere Duverger, como variable dependiente, puede manifestarse de dos maneras: 1) en tanto sistema mayoritario del partido del presidente, con dos posibilidades: a) cuando el presidente es líder de su partido y éste es mayoritario en la Asamblea, y b) cuando el presidente no tiene poder, no obstante que su partido sea mayoritario en la Asamblea, por ser el primer ministro el dirigente real del partido, y 2) como sistema sin mayoría, con dos variedades: a) con presidente activo que atenúa la debilidad del Parlamento y del gobierno (caso de Finlandia), y b)cuando el presidente dispone de medidas excepcionales, sobre todo en casos de crisis nacionales (la Alemania de Weimar).
De esta forma, el poder/fuerza mayoritaria tendría tres opciones: 1) que el presidente no sólo es jefe del Estado, sino también líder de su partido, y por lo tanto poderoso jefe de gobierno que actúa por encima del primer ministro y del gabinete, y de esa manera logra controlar el Legis1ativo (Francia de 1962 a 1978); 2) el primer ministro tiene todas las ventajas del poder mayoritario (por ser líder del partido antagónico al del presidente), pero al mismo tiempo el presidente no está completamente desarmado de sus prerrogativas constitucionales (Duverger llama a esto "estructura dual", que es el sistema típico de la cohabitación), y 3) el presidente pertenece al partido mayoritario pero no es el jefe de esa mayoría.
En lo que corresponde a quién predomina sobre quién en el Poder Ejecutivo dentro de un sistema semipresidencial, Shugart y Carey observan dos posibilidades: a) la premier presidencial, y b) la presidencial parlamentaria. En la primera se daría la primacía del primer ministro sobre el presidente, y en la segunda la del presidente sobre el primer ministro. Asimismo, entienden este sistema de gobierno como "un régimen que se localiza a la mitad de un continuum que va del presidencial al parlamentario" (1992: 23-27).
Exista o no ese poder mayoritario, en el sistema semipresidencial francés -de acuerdo con su Constitución el presidente encabeza al Consejo de Ministros y puede disolver la Asamblea, conserva como campos reservados de su actuación la política exterior y la defensa nacional, y tiene poderes para someter a referéndum todas las leyes o decretos aprobados por el Legislativo. Sin embargo, también debe decirse que la clave de la estabilidad política de Francia durante los periodos de cohabitación reside precisamente en el hecho de que el presidente no ha ejercido los poderes que la Constitución le otorga cuando éstos no se pueden corresponder o sustentar en la correlación real de fuerzas políticas de su país.
Explica Duverger que "el régimen semipresidencial es producto de tres subsistemas que están alrededor de él: el sistema cultural, el sistema de partidos y el sistema electoral. Los cuatro forman en conjunto el sistema político". Precisa el autor francés que la fortaleza o debilidad del presidente, del Parlamento o del primer ministro depende mucho de c6mo sean percibidos por los ciudadanos, de su tradici6n, de sus aspiraciones y de su cultura política:
En la práctica política. sus pesos respectivos pueden ser completamente desiguales, según la Imagen del presidente y del Parlamento en el espíritu de los ciudadanos.
En Irlanda y en Islandia se ha querido que la investidura popular aureole en su jefe de Estado el mismo prestigio que las coronas reales de Inglaterra y de Dinamarca, sin por ello otorgarle el poderío que tiene un monarca constitucional [...].
La cultura nacional puede así tener más control sobre las instituciones jurídicas. El presidente. hoy día. es más débil en Islandia -no obstante que la Constitución le atribuye ciertas prerrogativas considerables- que en Irlanda, donde éstas se reducen a una proporción relativamente breve. De manera inversa, el presidente francés es el más poderoso de los siete regímenes [semipresidenciales], aun si sus poderes constitucionales están apenas reducidos a los que tenía su colega irlandés. Pero las tradiciones gaullistas están aquí reforzadas por la evolución del sistema de partidos, que depende sobre todo de mecanismos electorales (1992: 901-904).
De alguna manera, la dificultad en la comprensión de este sistema de gobierno se ha visto reflejada en la múltiple y hasta contradictoria conceptualización que del mismo se ha hecho. Así, Lijphart (1991: 97) lo entiende como una estructura "mixta" o de "alternativa" (alternancia) entre las fases presidencial y parlamentaria, para refutar la concepción que del mismo se ha hecho como "síntesis" de ambos. 18 Por su parte, Giovanni Sartori, citando la opinión que Vedel y Duverger tenían en 1980 sobre este sistema (cuando decían que "el sempresidencialismo no es una síntesis de los sistemas parlamentario y presidencial, sino una alternancia entre las fases presidenciales y parlamentarias"), declara: "No estoy de acuerdo con ninguna de estas dos interpretaciones" (1996: 139), y que:
Concebir al semipresidencialismo como una alternancia, entre otros dos especímenes, sencillamente equivale a eliminar la naturaleza mixta del sistema, y de hecho es afirmar que en él no tenemos un verdadero sistema. Creo que esto es un equívoco total que no capta lo que sí expresa mi concepto de oscilación. Porque la alternancia sugiere que se pasa de una cosa a otra, mientras que la oscilación es un movimiento dentro de un sistema. Cuando algo oscila sigue siendo lo mismo (p. 140).
De acuerdo con esta concepción, el semipresidencialismo sería una estructura mixta de carácter mutante que se transforma para adquirir los rasgos específicos de alguna de las dos especies a las que se debe: presidencialismo o parlamentarismo. Por su parte, Pedro Aguirre sostiene que "debe considerarse al semipresidencialismo como un sistema político peculiar en virtud de que presenta características propias que lo distinguen del presidencia1ismo y del parlamentarismo" ' (1996: 3).
Por lo anterior, no son de extrañar las concepciones que reconocidos autores han formulado acerca de los sistemas de gobierno de diversos países. Así, por ejemplo, Duverger cataloga a Austria, Islandia e Irlanda como sistemas semipresidenciales, 19 y ha insistido, desde 1958, en que el semipresidencial no es un régimen parlamentario, mientras que Sartori, por su parte, ubica a esos tres países como parlamentarios ya que, dice, "no se les puede clasificar como presidencialistas, a pesar de sus presidentes electos", y los llama "presidencialismos de fachada". Lijphart, por su lado, considera a Finlandia ya Francia entre los países con sistemas presidenciales.
Siguiendo con las divergencias en torno a la clasificación que los autores hacen de los distintos países, en el caso de Sri Lanka, por un lado, Sartori (1996) afirma que es semipresidencial pero, por otro, se pregunta si no es más bien un sistema totalmente presidencial. Respecto a Finlandia, en una parte dice que "funciona como un sistema parlamentario normal" y, en otra, que "califica bien, actualmente, como un sistema semipresidencial". Por otro lado, critica la subclasificación que Shugart y Carey hacen sobre los sistemas semipresidenciales en la subcategoría de presidenciales parlamentarios, cuando incluyen en éstos los casos de Ecuador, Alemania (Weimar), Corea, Perú y Sri Lanka. Lijphart (1991), por su parte, sostiene que:
Francia y Finlandia eran difíciles de clasificar porque ambos aparecían como sistemas parlamentarios con un primer ministro sujeto a la confianza del Legislativo, a la vez que sistemas presidencialistas con un presidente electo por voluntad popular. Austria, Islandia e Irlanda -igual que la República de Weimarde 1919 a 1933 y el Portugal contemporáneo- se ajustan a esta descripción.
Recapitulemos sobre la diversidad de opiniones que existen sobre el semipresidencialismo. Para algunos es un sistema mixto o híbrido; para otros, es un punto medio entre un continuum en cuyos extremos estaría el presidencialismo y el parlamentarismo. Hay otros todavía que lo entienden como una síntesis de los sistemas parlamentario y presidencial; otros más hablan de que "alterna" entre fases presidenciales y parlamentarias, o de que "oscila" entre ambas fases y que puede llegar a ser "un sistema con dos motores".
Hoy día, el régimen semipresidencial prácticamente ha sido implantado en todas las nuevas repúblicas de la antigua Unión Soviética, en Polonia y en Rumania, convirtiéndose en el régimen típico de la transición. Su importancia en los años presentes, y en los que están por venir, será, sin duda alguna, cada vez más creciente. Por ello, no es exagerado afirmar que el papel que jugó el parlamentarismo en los siglos XVIII y XIX, ahora lo cumple el sistema semipresidencial. Es por ello que coincidimos con Aguirre en que "la originalidad con la que el semipresidencialismo ha funcionado y el hecho de que varios países, sobre todo de Europa Oriental, se estén decidiendo por esta opción, hace que se le deba considerar como un nuevo tipo de gobierno" (1996: 4).
Nada mejor para terminar este apartado , que citar a Duverger (1992): "Lo que nosotros llamamos regímenes políticos no son otra cosa que modelos heurísticos destinados a una investigación de este tipo. El concepto de 'régimen semipresidencial' permite llegar más adelante y más lejos de esta distinción bipolar de 'regímenes parlamentarios' y de 'regímenes presidenciales'."
Cuadro 1
Sistemas de gobierno
Presidencial
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Parlamentario
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Semipresidencial
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.El presidente es jefe de Estado y de gobierno.
.El presidente es electo popularmente, directa o indirectamente, por un periodo fijo.
.El presidente no puede ser destituido por el Congreso y aquél no puede disolver a éste.
.El presidente tiene el control total del Ejecutivo y dirige el gobierno.
.El gobierno es unipersonal y el gabinete sólo aconseja al presidente.
.Los ministros sólo son responsables ante el presidente.
.Se basa en el principio de separación de poderes.
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.Las jefaturas de Estado y de gobierno están separadas.
.La jefatura de Estado es por sucesión. designación o elección no popular, y la de gobierno emana del Parlamento.
.El primer ministro puede ser destituido por el Parlamento.
.El primer ministro puede recomendar al jefe de Estado la disolución del Parlamento.
.El primer ministro dirige el gobierno, compartiéndolo o controlándolo.
.El gobierno es colegiado;
el gabinete toma decisiones colectivas y sus ministros deben apoyarlas.
.Los ministros son responsables ante el Parlamento.
.Se basa en el principio de fusión de poderes.
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.El presidente es jefe de Estado; la jefatura de gobierno es dual o bicéfala.
. La jefatura de Estado es por elección popular y la de gobierno se instituye a propuesta del presidente, pero con aprobación de la Asamblea
. El presidente no puede ser destituido y el primer ministro puede ser removido por el presidente o la Asamblea
.El presidente dirige el Ejecutivo compartiéndolo con el primer ministro; de la misma forma que el gabinete comparte responsabilidades con el primer ministro.
.La Asamblea puede sostener o destituir gabinetes contra la voluntad del presidente.
.Se basa en el principio de I compartición de poderes.
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Cuadro 2
El sistema semipresidencial de gobierno
Elementos que toma del presidencialismo
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Elementos que toma del parlamentarismo
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Características propias
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En lo que se refiere al presidente o jefe de Estado:
.Es electo popularmente para un periodo determinado.
.Goza de veto en el proceso legislativo.
.Nombra a los miembros de] gobierno
.Dispone de la fuerza militar, erigiéndose como comandante en jefe de las fuerzas armadas.
.No puede ser destituido por el Congreso.
.Preside el Consejo de Ministros
.Tiene derecho de indulto.
.Puede convocar al recurso de referéndum.
.Presenta iniciativas de ley y promueve el recurso de
inconstitucionalidad.
.Puede gobernar por decreto. .Representa internacionalmente
al Estado.
.Conduce la política exterior y la defensa nacional.
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.El gobierno emana del Parlamento y es responsable ante éste.
Por lo que toca al primer ministro:
. Puede ser depuesto mediante
voto de censura del Parlamento.
. Cuando el partido del presidente no tiene mayoría legislativa. éste sólo se limita a designar como jefe de gobierno a quien la Asamblea le propone.
.Puede merecer. él y su gabinete. el voto de confianza o de censura del Parlamento.
.La segunda Cámara puede ser estamental.
.Los diputados puede forzar a dimitir al gobierno (pero se van con él).
.Para que el gobierno permanezca debe haber una mayoría legislativa estable y disciplinada. cuyo líder sea el primer ministro.
|
.Estructura dual de poder.
.El jefe de Estado interviene en
el gobierno, compartiéndolo.
.El presidente puede disolver la Asamblea en respuesta a sus intereses políticos y partidistas.
.El gabinete es responsable ante el primer ministro.
.El presidente se comunica con
la Asamblea mediante mensajes, frenando con ello la posibilidad de debate o diálogo directo entre los poderes.
.El presidente y el primer ministro deben estar de acuerdo para que no se paralice el sistema.
.El jefe del Estado propone ante la Asamblea al jefe de gobierno; o bien, inviste como tal al que la mayoría legislativa le propone.
.Cuando el Ejecutivo lo comparten un primer ministro de un partido y un jefe de Estado de otro, surge lo que se conoce como "cohabitación".
.El presidente de la República es electo mediante el sistema de dos vueltas a fin de dotarlo de la debida fuerza y legitimidad ante el primer ministro.
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En la actualidad, cuatro son los puntos principales de debate en torno al sistema presidencial: 1) si se deben o no conservar sus características definitorias originales; 2) si es un sistema de gobierno menos favorable a la tradición y consolidación democráticas; 3) si la segunda vuelta electoral contribuye a dotar de la fuerza y la legitimidad necesarias a un presidente que tiene que gobernar en situaciones en que su partido no tenga mayoría en el Legislativo y, finalmente, 4) cuáles son las modalidades del sistema presidencial y cuáles de éstas pueden estar más acordes con la democratización: unificado o dividido; fuerte o débil.
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