Tratar de definir qué tan fuerte o débil es un sistema presidencial de gobierno no depende de cómo nos parezca que lo sea, sino de cómo lo demuestra en los hechos.
Facultades legales
La fortaleza de un presidente de la república en un sistema presidencial se mide, sobre todo, por sus facultades legislativas. En esta materia, cuatro son las principales: 1) disolver el Congreso; 26 2) emitir decretos legislativos; 27 3) iniciar leyes, 28 y 4) convocar al Congreso a sesiones extraordinarias y establecer sus periodos de sesiones.
Sin duda. uno de los poderes legales más importantes de que dispone el Ejecutivo en un sistema presidencial es el del veto. Tres son las modalidades que empíricamente se pueden encontrar al respecto en los países de América: veto parcial; veto total con efectos suspensivos superable por mayoría calificada, y veto total con efectos suspensivos superable por mayoría absoluta de los miembros del Congreso.
En esta situación, el presidente es más fuerte si posee el veto parcial superable por mayoría calificada, y no el veto total superable por mayoría absoluta, ya que en el primero de los casos tan sólo requerirá del apoyo del 34% de los congresistas para que sus objeciones impidan la aprobación de una ley en el Congreso, mientras que en el segundo. estaría requiriendo del apoyo de al menos el 50% de los congresistas. Otro de los indicadores legales para determinar la fuerza-debilidad de un presidente es el relativo a su forma de elección: se considera que es más fuerte si es electo por sufragio universal directo (por el apoyo plebiscitario y la legitimidad que el procedimiento supone), a que si adquiere el cargo por nombramiento del Congreso. En este punto, prácticamente todos los sistemas presidenciales de América (excepción hecha de Estados Unidos y Bolivia) tratan de conseguir, real o artificiosamente ( esto último a través de la llamada segunda vuelta electoral), presidentes fuertes.
Poderes reales
Por poderes reales se entienden aquellos que tienen que ver con: 1) el ejercicio efectivo del poder y la autoridad del presidente con las fuerzas armadas; 2) las posibilidades de reelección y de su destitución política por el Congreso, y 3) el grado de responsabilidad con que ejerza el cargo. Todas estas situaciones están determinadas, entre otras cosas, por el porcentaje de asientos que el partido del presidente posea en el Congreso y por el liderazgo efectivo que ejerza sobre éste.
Salvo en los casos de Chile y Panamá, 29 en todos los demás países el presidente es, al mismo tiempo, comandante supremo de las fuerzas armadas. Empero, el. comando efectivo sobre éstas se mide, en todo caso, por las prácticas y procedimientos reales a través de los cuales el presidente nombra a los altos oficiales del ejército: las variedades pueden ir desde que la Constitución le otorgue facultades para designarlos unilateralmente a hacerlo con la aprobación de una cierta mayoría del Congreso, y de ahí a que en la práctica el presidente tan sólo otorgue o proponga formalmente nombramientos que con anterioridad le fueron sugeridos por el alto mando. De alguna manera, el comando efectivo del presidente sobre el ejército se refleja en el hecho de que el nombramiento de su secretario de Defensa recaiga en un civil o en un militar.
Por otra parte, la variable "reelección", al igual que la capacidad del Congreso para juzgar a un presidente, produce mecanismos de protección durante el periodo de su encargo. En este particular, el presidente es más fuerte si está en condiciones de reelegirse -aun reformando la Constitución para lograrlo--, y es menos fuerte si no tiene posibilidad de hacerlo, toda vez que en un sistema democrático se puede dar la situación de que un miembro de un partido político antagonista al del presidente alcance la primera magistratura, y pudiera juzgar al responsable de la administración pasada por los delitos o faltas cometidas durante su encargo (incluso existen países en donde un presidente está impedido de abandonar el país antes de que se cumplan seis meses de dejar su cargo ). Es, a su vez, menos fuerte si sólo está prevista la reelección continua (ya sea abierta o limitada a un solo periodo ), ya que para aspirar a ella el presidente en funciones debe esforzarse por tener un ejercicio gubernamental responsable y eficiente, todo lo cual es garantía de que habrá menos posibilidades de que se incurra en excesos en el ejercicio del poder. y menos poderoso será si lo que se prevé es la reelección continua indefinida ya que, en estas situaciones, cada elección se convierte, como dijera Karl Poper, "en el día del juicio final".
Otra de las variables para medir los poderes reales de un presidente es la que tiene que ver con los grados de responsabilidad con los que ejerce el cargo. 30 Así, tenemos que los presidentes más fuertes, o mejor dicho, que menos restricciones o impedimentos tienen para el ejercicio pleno de sus poderes son los de Colombia, Estados Unidos, México, Nicaragua, República Dominicana y Uruguay. Los más débiles y que están más expuestos a la posibilidad de que el Congreso los pueda destituir, en cualquIer momento, "por incapacidad física o mental", son los de Chile, Ecuador, Guatemala y Perú. En el extremo se encuentra el caso de El Salvador, en donde el presidente no cuenta con ninguna inmunidad o fuero por la investidura que ostenta ya que, de acuerdo con su Constitución, cualquier ciudadano puede detener, para "poner inmediatamente a disposición de la Asamblea", al presidente de la República si éste "fuere sorprendido en flagrante delito".
Visto lo anterior, pasemos ahora a enfocar, a partir del análisis de sus constituciones y desde una perspectiva comparada, la situación que presenta el presidencialismo americano en relación con los poderes reales de que disponen sus Ejecutivos. Así las cosas, los de Argentina, Colombia y México serían los más fuertes, mientras que los de Chile, Nicaragua y Panamá los más débiles. No obstante, aquí, al igual que en lo que respecta a las facultades legales, el análisis debe hacerse desde una perspectiva global: si el presidente de Estados Unidos es fuerte en materia de defensa es {además de las condiciones de política internacional que así lo explican) porque es débil en materia de reelección y porque no tiene inmunidad durante su gestión presidencial. De igual forma, si la República Dominicana tiene un presidente fuerte en lo que respecta al comando de las fuerzas armadas es porque es muy débil en materia de reelección.
Por otro lado, en términos comparativos, si Chile y Panamá tienen presidencialismos sumamente débiles en materia de poderes reales se debe a que tienen un presidente muy fuerte en el cubro de las atribuciones legales. Y, a su vez, si la República Dominicana, Guatemala y Honduras aparecen como débiles en materia de atribuciones legales es porque son más fuertes en el aspecto de poderes reales.
Argentina, México y Estados Unidos son los países que mayor equilibrio presentan en el grado de debilidad-fuerza de su presidente, tanto en atribuciones legales como en poderes reales. Y, una vez más, El Salvador, Venezuela y Bolivia son muestras elocuentes de un diseño constitucional orientado a restarle fuerza a su presidente.
La eficacia y funcionalidad de un sistema presidencial responde a un conjunto de factores políticos, electorales y culturales que de manera específica se presentan en cada país. En algunos casos, tener presidentes débiles es la mejor opción para sus circunstancias; en otros, los Ejecutivos más fuertes han sido la respuesta adecuada a sus necesidades. Por ello, un modelo de presidencialismo fuerte o débil no puede ser un ideal a alcanzar establecido a priori. En todo caso, el tipo de presidencialismo que cada país tenga será fruto de los acuerdos, alianzas y anhelos que entre las distintas fuerzas políticas se logren concretar. Lo que sí puede afirmarse es que el mejor presidencialismo no es aquel que sea tan débil al grado de que dificulte la labor de gobierno, ni uno tan fuerte que genere al mismo tiempo problemas de gobernabilidad democrática.
Por lo tanto, la fortaleza o debilidad de un presidente debe constituir un proceso de ingeniería política y constitucional que atienda la tradición, la cultura y el proyecto de desarrollo de un país y que, por otro lado, equilibre facultades legales con poderes reales.
La otra modalidad de los sistemas presidenciales es la presencia de una situación de gobierno unificado o de gobierno dividido. En términos convencionales, en una primera aproximación puede decirse que un gobierno dividido ( GD ) "es aquél en el que la mayoría de la Cámara pertenece a un partido y el presidente ( o el gobernador) a otro" (Lujambio, 1997: 9). y por el contrario, cuando un partido posee el control tanto del Ejecutivo como del Legislaitivo, unicameral o bicameral, se habla de un "gobierno unificado", mientras que "cuando nadie cuenta con mayoría [absoluta] congresional se habla de 'gobiernos no unificados' ". Para el caso de los sistemas bicamerales conviene distinguir, como lo hace James A. Thurber en sus análisis del sistema de Estados Unidos (1995: 17), "dos variedades de GD: control partidario dividido del Congreso y control repartido entre el Congreso y [el Ejecutivo] la Casa Blanca". Es de<;:ir, en la primera, el partido del presidente domina en el Senado o la Cámara baja, y otro partido en la otra, y la segunda variedad es la consabida situación en que un partido domina en el Ejecutivo y otro en el Legislativo.
Cuando en un sistema presidencial bicameral el partido del presidente no tiene la mayoría en una de las cámaras, pero sí en la otra, lo que existe es un gobierno no unificado con control partidario dividido del Congreso. Conviene aquí aclarar que estas tres categorías son modalidades distintas en las relaciones Ejecutivo-Legislativo, en el marco de un sistema de gobierno presidencial. 31.
De lo anterior se deduce que tanto los GDs como los no unificados son productos típicos del sistema de gobierno presidencial. Las causas o factores que los originan tienen que ver, esencialmente, con variables político-electorales: 1) separación de poderes; 2) boletas múltiples y separadas para elegir Ejecutivo y Legislativo; 3) política de partidos; 4) elecciones intermedias; 5) segunda ronda electoral, y 6) poder fluctuante. 32
Por lo tanto, la separación de poderes, las elecciones intermedias y la política de partidos, características originarias del sistema de gobierno presidencial, son al mismo tiempo factores causales de la existencia de los GDS. Con el tiempo, la inexistencia de elecciones concurrentes Ejecutivo-Legislativo, el multipartidismo, la volatilidad electoral y, sobre todo, la introducción reciente de la segunda ronda electoral en 12 de 19 sistemas presidenciales en América, se ha venido a constituir en la fórmula ideal para producir GDS, tal y como la experiencia lo demuestra.
En la actualidad, la cada vez más constante eventualidad de la existencia de gobiernos divididos en un sistema presidencial ( que también se presenta incluso en los sistemas bipartidistas, como el de Estados Unidos) obliga a revisar, sin tabúes, las inconveniencias que en las actuales circunstancias puede tener la opción de mantener el veto para que un congresista no pueda participar en el Ejecutivo; o de que un ministro o secretario del presidente esté impedido para ocupar también un cargo electivo en la Asamblea Legislativa.
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