Los GDS generan efectos tanto positivos como negativos en su funcionamiento. A este tipo de gobiernos algunos los han visto como el modelo "normal", "ideal" o deseado de las democracias presidenciales. Otros más escépticos -quizá por la experiencia de largos años de experimentarlos- los conciben como una especie de "accidente", o bien, una suerte de sueño o pesadilla que ha padecido el electorado. Como quiera que sea, lo cierto es que los efectos de los GDS serán diferentes dependiendo del lugar en que se den y del tiempo de duración y resultados del gobierno unificado al que sustituyan.
Con independencia de lo anterior, lo que aquí importa destacar es que, en cualquier latitud y contexto, los GDS invariablemente habrán de propiciar las siguientes consecuencias: la primera es "el inefectivo y caótico gobierno que hace eco de las críticas del gobierno dividido [...]; la segunda es la quiebra de la democracia" (Jones,
1995: 19). Esta última, debido a que mina la cooperación entre las ramas de gobierno y puede propiciar cierto desencanto en el electorado acerca de las experiencias de una naciente o débil democracia presidencial moderna llevada hasta sus últimas consecuencias.
Otro de los efectos que estas situaciones producen es el de configurar gobiernos de coalición, no deseados ni buscados entre antagonistas políticos (Sundquist, 1988-1989: 169), que a su vez pueden traer como consecuencia una modificación de las expectativas de las políticas públicas a instrumentar por un Ejecutivo electo por el voto mayoritario del electorado. Es decir, los GDs vienen a dar al traste con la voluntad ciudadana mayoritaria que vota en favor del programa político de un candidato para ocupar el cargo del titular del Ejecutivo. Además, en los GDS la responsabilidad sobre las ineficiencias gubernamentales se diluye en las dos ramas del gobierno: el Congreso le echará la culpa de ello al presidente, y el presidente al Congreso.
Los GDs también producen efectos positivos. Entre ellos habrá que mencionar la existencia de una efectiva independencia entre los poderes en situaciones en las que el Ejecutivo ha sobredeterminado la vida del Legislativo, así como el mayor control y vigilancia sobre aquél. Sin embargo, en condiciones en las que lo primero no existe, se obstruye la necesaria colaboración y el acuerdo entre las dos ramas del gobierno.
¿Evitar o superar los gobiernos divididos?
Por ser los GDS una suerte de consecuencia inevitable del desarrollo de la democracia, de la política de partidos, y del escrupuloso apego a las características que le han dado especificidad a los sistemas presidenciales, el quid del asunto -coincidiendo con Lujambio- no es cómo evitarlos, sino cómo "enfrentarlos exitosamente". Sin embargo, creo que a simple vista resulta más recomendable tratar de evitarlos que enfrentarlos, en una justa de la que se puede salir derrotado si no se cuenta con todos los dispositivos de diseño legal e institucional para poder salir airoso cuando se les enfrente.
Si de evitarlos se trata, Sundquist ha i propuesto una serie de cambios legislativos y constitucionales que incluyen: 1) la boleta conjunta que obligaría a los votantes a sufragar por un presidente y por candidatos a la Cámara y al Senado en una lista "sábana"; 2) mandatos similares para Ios representantes y el presidente, y del doble de duración para el Senado; 3) elecciones especiales para permitir la reconstitución de un "gobierno fallido"; 4) servicio simultáneo en el Congreso y en el Poder Ejecutivo.
Por su parte, Shugart y Carey recomiendan: 1) un sistema electoral de mayoría simple para elegir al presidente, sin segunda vuelta; 2) concurrencia de elecciones presidenciales y legislativas; 3) ausencia de elecciones legislativas intermedias, y, 4) un sistema electoral de representación proporcional, pero con distritos de baja magnitud para evitar la fragmentación del sistema de partidos.
Otras medidas para atenuar los efectos del toma y daca entre el Ejecutivo y el Legislativo en este tipo de gobiernos son: 1) otorgar al Ejecutivo facultades de veto parcial, y 2) establecer la figura de jefe de gabinete, propuesto por el presidente, con refrendo del Congreso, con la posibilidad de ser destituido por este último.
Como puede observarse, todas las medidas recomendadas pueden ser realizables, siempre y cuando se dejen de lado los paradigmas clásicos sobre los sistemas de gobierno, además de que se busque conciliar en un sistema presidencial la eficacia y la eficiencia gubernamentales y la estabilidad política, con un mayor juegodemocrático entre ciudadanos y gobierno, al igual que entre los poderes.
Debe señalarse también que ninguna receta o recomendación puede ser en sí misma efectiva para dotar de eficiencia y eficacia a un sistema de gobierno, si de t ~ entre los medios para conseguirlas no se consideran los factores subjetivos siempre presentes en la política y en los actos ! y decisiones de gobierno: sin políticos hábiles y capaces al frente de los gobiernos no puede haber ningún gobierno unificado o dividido que produzca buenos resultados con la sola aplicación de los medios institucionales o legales al alcance. Pero, en todo caso, debe subrayarse que si algo requieren los GDs es la extremada habilidad negociadora y la gran sensibilidad política por parte de los miembros de los poderes ejecutivos. Por otra parte, en los GDS también se puede dar el caso de que se elijan líderes políticos osados y creativos sin que tengan los medios y mecanismos institucionales necesarios para hacer efectivo su liderazgo.
Todo lo anterior quiere decir que este tipo de gobiernos no son ni más ni menos democráticos que los de carácter unificado. En todo caso, se trata de una configuración diferente de las relaciones Ejecutivo-Legislativo.
En síntesis, en esta modalidad de gobiernos presidenciales, al igual que en la anterior, los procesos de reforma del sistema, al mismo tiempo que deben buscar equilibrar facultades reales con poderes reales, deben estar orientados a encontrar un justo balance entre el Ejecutivo y el Legislativo. Los contemporáneos seguidores de George Madison anhelan un Congreso más democrático y poderoso que limite al presidente; por su parte, los actuales continuadores de Jay Hamilton consideran que el Congreso debería permitir mayor libertad de actuación a los presidentes. Un criterio orientado a reducir las atribuciones y facultades del presidente, para destinarlas sistemáticamente al Legislativo, equivale a que en un sistema parlamentario se realicen continuas reformas para reducirle atribuciones al Parlamento y asignárselas al primer ministro.
En el estudio y análisis de los procesos de cambio político y democratización es preciso distinguir el sistema político del régimen político y ubicar correctamente, entre ambos, a los sistemas de gobierno. Por sistema político debe entenderse el conjunto de prácticas y relaciones efectivamente vigentes que determinan las reglas y procedimientos a través de los cuales se accede a las funciones gubernamentales. Por su parte, el régimen político es el entramado institucional y el conjunto de normas en el que funciona el gobierno. Lo anterior significa que el concepto "sistema de gobierno" se ubica, en su expresión institucional, en el régimen político y que sólo en la dimensión cultural, a la que hace referencia Duverger (supra, pp. 20-23), se puede incluir dentro del sistema político.
Por otro lado, en lo que concierne a la democracia, si para entenderla partimos de la clásica definición de Abraham Lincoln: "gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo", de entrada nos encontramos con una dificultad: el gobierno podrá ser del pueblo, pero no ejercido por el pueblo, ya que una de las características de la democracia moderna es la de ser representativa. Por lo tanto, la definición correcta de democracia debería ser: gobierno elegido por el pueblo, ejercido por representantes del pueblo que pueden aplicar políticas públicas de mayor o menor beneficio para el pueblo.
Hoy día, el de democracia se ha convertido en un término polisémico que va desde un plano normativo, donde se establece el ideal de lo que debería ser, hasta el descriptivo, en el que se da cuenta de lo que en la realidad es. En relación con su expresión institucional como gobierno, prácticamente todos los que existen en el mundo se reivindican como democráticos, al margen de que algunos indicadores empíricos (elecciones competitivas, partidos políticos institucionalizados, imperio de la ley y apego a la misma por gobernantes y gobernados, libertades de expresión, de asociación y de prensa, entre otros) pudieran sustentar ese supuesto.
Por ello, resulta útil tener presente la recomendación de Robert Dahl y "mantener la distinción entre la democracia, como sistema ideal, y los convenios institucionales, que deben verse como una especie de aproximación imperfecta al ideal" (Dahl, 1989). En esta: última dimensión, el gobierno democrático será aquel que: a) sea capaz de satisfacer las demandas de sus ciudadanos sin establecer preferencia o discriminación política entre ellos; b) favorezca la mayor participación posible de los interesados en las decisiones de las autoridades, ya sea directamente (si el asunto es de pequeña escala), o bien por medio de sus representantes electos.
Siendo la característica esencial de la democracia contemporánea el ser representativa, tres son los modelos de gobierno en que ésta se manifiesta: parlamentarios, presidenciales y semipresidenciales, los cuales pueden ser plenamente democráticos, en vías de democratización, o no democráticos. Si cualquiera de aquellos tres son plenamente democráticos. deben existir en el marco de un régimen y un sistema político democráticos. A su vez. los no plenamente democráticos pueden existir en el ambiente de un régimen político democrático o medianamente democrático, y de un sistema político no democrático. Por su parte, los no democráticos pueden coexistir con un régimen político democrático, siempre y cuando su sistema político sea no democrático.
Si los sistemas de gobierno están conceptualmente incluidos en el régimen político, es importante señalar, tal y como lo hace Alfredo Ramos, que "un régimen democrático no debe identificarse con un solo sistema de gobierno" (Ramos Jiménez, 1996 ), ya que, como se estableció con anterioridad, tanto éste como el sistema político pueden expresarse en combinaciones diversas con respecto a su grado de democratización en cualquiera de los tres sistemas de gobierno mencionados.
Es posible afirmar que, en nuestros días, uno de los principales problemas que existe en la percepción sobre los procesos de democratización y de reforma constitucional no sólo consiste en que al régimen democrático se le trate de identificar con un determinado modelo de sistema de gobierno (recurrentemente, el parlamentario), sino que, de no ser así, se le asocia entonces con cierto tipo o variedad de un sistema de gobierno ( en el caso del presidencialismo, con los gobiernos divididos y la debilidad del Ejecutivo frente al Legislativo). En este sentido, Phillipe Schmitter (1991) sostiene: .'Para mucha gente (y para gran parte de la ciencia política) el sistema político estadounidense con su presidencialismo. su bipartidismo, su separación de poderes, etc., representa el modelo de la democracia. Si uno no se aproxima a este modelo democrático, su democracia tiene que considerarse inferior."
No se puede pretender a priori alcanzar determinado sistema de gobierno, como tampoco cierto tipo o variedad en que alguno de ellos se presente, suponiendo que con ello, y sólo con ello. podrá entonces arribarse a la democracia o ser, o dejar de ser, menos o más democráticos. De la misma forma en que no existe un solo sistema de gobierno, o un solo tipo o variedad de ellos, tampoco existe -como argumenta Schmitter (1991)- "un solo modelo de democracia o un solo patrón o camino para acercarse a ella. No hay una democracia. Hay democracias". La forma en que puedan presentarse tales democracias depende de las vías utilizadas para implantarlas o reimplantarlas; de los pactos entre partidos políticos y élites representativas; de la participación de la sociedad civil en los procesos de democratización o de redemocratización, y de las tradiciones, anhelos y aspiraciones políticas de las comunidades nacionales. Logrado lo anterior, si lo que de ahí surge, tanto en el plano de las normas y las instituciones como en el de las prácticas y las relaciones políticas es algo que se acerque empíricamente al .'ideal imperfecto" de democracia, el resultado será un determinado modelo de democracia que responda a las necesidades y características de una sociedad determinada, pero no una deformación de cierta democracia real elevada a la categoría de ideal democrático.
Por ello, para pensar en una reforma o modificación de un sistema de gobierno en aras de buscar una mayor aproximación al "ideal imperfecto" de la democracia, quizá lo más saludable sea no perder r de vista lo anterior, e ir más allá de la falsa disyuntiva entre presidéncialismo o parlamentarismo, pensando en un modelo que pueda trascender tanto esta distinción bipolar como las supuestas fronteras infranqueables existentes entre los sistemas de gobierno.
No hay comentarios:
Publicar un comentario